Nieuwe gokwet, oud probleem: Curaçao weet nog steeds niet wie er achter de vergunning zit

WILLEMSTAD – De discussie over miljoenenbetalingen aan een buitenlandse adviseur van de Curaçao Gaming Authority staat niet op zichzelf. De affaire raakt aan een veel oudere economische traditie: buitenlandse ondernemingen die juridisch op Curaçao zijn gevestigd, terwijl hun klanten, activiteiten en geldstromen zich grotendeels elders bevinden. Eerst waren het internationale holdings en financieringsmaatschappijen, later kwamen daar duizenden gokwebsites bij.

De trustsector en de onlinegoksector worden vaak als twee afzonderlijke werelden behandeld. Toch zijn ze nauw met elkaar verbonden. Beide sectoren draaien op hetzelfde economische product: Curaçao levert buitenlandse ondernemingen een juridische vestigingsplaats, een vennootschap, lokaal bestuur en toegang tot een gunstig wettelijk regime.

Dat model ontstond niet met het internet. De wortels liggen in de Tweede Wereldoorlog en de opbouw van Curaçao als internationaal financieel centrum.

Bedrijven vluchten naar Curaçao

Toen Duitsland in 1940 Nederland bezette, weken Nederlandse bedrijven en vermogende families juridisch uit naar gebieden binnen het Koninkrijk die niet bezet waren. Curaçao bood daarvoor de combinatie van politieke veiligheid, Nederlands recht en een gunstig fiscaal klimaat.

In die periode ontstonden gespecialiseerde dienstverleners die buitenlandse bedrijven op het eiland konden vertegenwoordigen. Een van de bekendste namen is Citco, oorspronkelijk de Curaçao International Trust Company, verbonden aan de familie Smeets.

Curaçao heeft de trustconstructie als juridisch verschijnsel niet uitgevonden. Het eiland ontwikkelde wel vroeg een succesvolle vorm van internationale bedrijfsdienstverlening: een buitenlandse onderneming kreeg op Curaçao een vennootschap, een statutair adres, bestuurders, administratie en jaarrekeningen.

Daaruit groeide de trustsector.

Het woord ‘trust’ is daarbij enigszins verwarrend. Het gaat niet uitsluitend om een Angelsaksische trust waarin vermogen wordt ondergebracht. Curaçaose trustkantoren leveren vooral diensten aan vennootschappen: zij richten bedrijven op, stellen bestuurders beschikbaar, voeren administraties en zorgen dat aan lokale wettelijke verplichtingen wordt voldaan.

Een gouden offshoretijd

De grote groei volgde na de oorlog. Nederlandse banken, accountants, belastingadviseurs en multinationals bouwden samen met Curaçaose dienstverleners een internationale financiële sector op.

Vooral belastingverdragen maakten het aantrekkelijk om dividend, rente en royalty’s via de Nederlandse Antillen te laten lopen. Het belastingverdrag met de Verenigde Staten uit 1955 en de fiscale relatie met Nederland speelden daarbij een centrale rol.

Historisch onderzoek beschrijft die ontwikkeling dan ook niet als een uitsluitend Curaçaose uitvinding, maar als een nauwe samenwerking tussen Curaçao, Nederland en het internationale bedrijfsleven. Nederlandse ondernemingen wilden toegang tot gunstige constructies; Curaçao leverde de juridische infrastructuur.

Op het hoogtepunt, rond het midden van de jaren tachtig, was de offshoresector goed voor een zeer groot deel van de Curaçaose economie en overheidsinkomsten. Daarna zette de neergang in. Belastingregels veranderden, verdragsvoordelen verdwenen en andere financiële centra namen delen van de markt over. De belastingopbrengsten uit de offshoresector daalden uiteindelijk van ongeveer twintig procent van het bruto binnenlands product in de jaren tachtig naar minder dan twee procent in 2002.

Maar de opgebouwde infrastructuur verdween niet. Curaçao hield zijn vennootschapsrecht, trustkantoren, fiscalisten, accountants, banken en internationale netwerk.

Precies die infrastructuur bleek later bruikbaar voor een nieuwe digitale bedrijfstak.

Hetzelfde model, een nieuw product

In 1993 nam de Nederlandse Antillen de Landsverordening buitengaatse hazardspelen aan. Daarmee werd het mogelijk vergunningen te verlenen voor kansspelen die vanuit Curaçao werden aangeboden aan spelers in het buitenland.

Toen het internet in de jaren negentig doorbrak, ontstond een nieuw verdienmodel. Buitenlandse ondernemers konden een Curaçaose vennootschap oprichten en via die onderneming een onlinecasino of gokwebsite exploiteren.

De feitelijke activiteiten konden overal plaatsvinden. De eigenaar zat bijvoorbeeld in Europa, Azië of Latijns-Amerika. De software kwam uit een ander land, de betalingsverwerker uit weer een ander rechtsgebied en de spelers bevonden zich over de hele wereld.

Op Curaçao stond de vennootschap ingeschreven. Daarvoor waren lokale bestuurders, een adres, administratie en andere zakelijke diensten nodig. Trustkantoren werden daardoor een belangrijk onderdeel van de onlinegokindustrie.

In essentie was dit hetzelfde product dat Curaçao al tientallen jaren verkocht: juridische aanwezigheid zonder dat alle economische activiteiten daadwerkelijk op het eiland plaatsvonden.

De masterlicentie als particulier verdienmodel

Onder dit stelsel verleende de Curaçaose overheid een beperkt aantal vergunningen (5) voor buitengaatse kansspelen. De latere praktijk van master- en sublicenties was echter niet door de overheid ontworpen. De vergunninghouders ontwikkelden zelf een constructie waarbij buitenlandse gokbedrijven tegen betaling onder hun vergunning konden opereren.

Deze zogenoemde masterlicentiehouders bouwden daarmee een particulier groothandelsmodel op. Zij sloten overeenkomsten met grote aantallen exploitanten, die zich als ‘sublicentiehouder’ presenteerden. De sublicentie was geen afzonderlijke vergunning van de Curaçaose overheid, maar een privaatrechtelijke afgeleide van de vergunning van de masterlicentiehouder.

Voor exploitanten was het Curaçaose systeem snel, goedkoop en toegankelijk. Voor Curaçao betekende het inkomsten uit vergunningen, vennootschappen en zakelijke dienstverlening. Tegelijkertijd werd het steeds moeilijker vast te stellen hoeveel websites onder Curaçaose vlag actief waren, wie de uiteindelijke eigenaren waren en hoe effectief spelers in het buitenland werden beschermd.

De internationale reputatie van de vergunning verslechterde. Curaçaose gokbedrijven doken op in rechtszaken over niet-uitbetaalde winsten, verboden markten, verslavingsproblematiek en ondoorzichtige eigendoms- en betaalconstructies.

Wie controleert de klant?

Formeel staan de Curaçaose trustkantoren onder toezicht van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten. Daaruit wordt soms de conclusie getrokken dat ook ieder bedrijf dat door zo’n trustkantoor wordt bestuurd rechtstreeks door de Centrale Bank wordt gecontroleerd.

Zo eenvoudig ligt het niet.

De Centrale Bank houdt toezicht op de trustdienstverlener. Zij controleert onder meer of het kantoor zijn organisatie, administratie, cliëntonderzoek, risicobeoordeling en meldprocedures op orde heeft. Het trustkantoor moet de identiteit en achtergrond van zijn klanten onderzoeken en ongebruikelijke transacties melden.

De onderliggende gokonderneming wordt echter niet als zelfstandige instelling door de Centrale Bank vergund en doorlopend gecontroleerd. Het directe goktoezicht behoort tot de verantwoordelijkheid van de gokautoriteit.

Daarmee ontstaat een toezichtketen:

• De Centrale Bank controleert of het trustkantoor zijn wettelijke verplichtingen nakomt.

• Het trustkantoor moet zijn buitenlandse klant kennen en controleren.

• De Curaçao Gaming Authority moet toezicht houden op de gokvergunninghouder.

• Buitenlandse autoriteiten controleren of het aanbod in hun eigen land is toegestaan.

De kracht van deze keten wordt bepaald door de zwakste schakel. Wanneer een trustkantoor te weinig weet over zijn klant, de gokautoriteit onvoldoende capaciteit heeft of een exploitant achter steeds wisselende websites en vennootschappen schuilgaat, kan een formeel correcte Curaçaose constructie toch grote risico’s opleveren.

De Centrale Bank waarschuwt daar zelf voor. Trustkantoren kunnen volgens haar worden misbruikt voor ingewikkelde structuren waarmee geldstromen worden verhuld of witwassen wordt vergemakkelijkt. In een toezichtpublicatie uit 2026 meldde de bank bovendien dat trustdienstverleners behoorden tot de financiële instellingen waar nog de meeste verbetering nodig was. Dat betekent niet dat de hele sector illegaal opereert, maar wel dat de poortwachtersfunctie niet als vanzelfsprekend mag worden beschouwd.

Nieuwe wet, oude structuur

Op 24 december 2024 trad de Landsverordening op de kansspelen, de LOK, in werking. Het masterlicentiemodel werd vervangen door rechtstreekse vergunningverlening door de Curaçao Gaming Authority.

Alle online aanbieders moeten sindsdien zelf een vergunning aanvragen. Ze moeten een Curaçaose rechtspersoon hebben en beschikken over lokaal bestuur. Ook gelden strengere eisen voor integriteit, bedrijfsvoering, spelersbescherming en toezicht.

Daarmee probeert Curaçao afstand te nemen van het oude imago van goedkope sublicenties en beperkt toezicht. De gokautoriteit is bovendien als zelfstandig bestuursorgaan rechtstreeks verantwoordelijk geworden voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Toch blijft de historische basis van het model herkenbaar. Buitenlandse gokondernemingen hebben nog steeds een Curaçaose vennootschap en lokale vertegenwoordiging nodig. Trust- en corporate-serviceproviders blijven daarom een belangrijke toegangspoort tot de sector.

De centrale vraag is niet langer alleen of een onderneming op papier aan de eisen voldoet. Het gaat erom of Curaçao daadwerkelijk weet wie achter de onderneming zit, waar het geld vandaan komt, in welke landen spelers worden geworven en of de lokale bestuurders werkelijk zeggenschap en verantwoordelijkheid dragen.

De betaling aan Malta

Tegen die achtergrond krijgt de huidige discussie over een jaarlijkse betaling van 8,3 miljoen Caribische gulden extra betekenis.

Minister van Financiën Charles Cooper heeft een onderzoek aangekondigd naar betalingen van de Curaçao Gaming Authority aan Random Consulting Limited, een bedrijf dat wordt verbonden aan voormalig Malta Gaming Authority-topman Mario Galea. Volgens Cooper gaat het om een bedrag dat overeenkomt met meer dan een derde van de inkomsten uit de onlinegoksector.

Nog niet onafhankelijk vastgesteld is waarvoor het volledige bedrag precies is betaald, welke prestaties daar tegenover stonden en wie de overeenkomst heeft goedgekeurd. Vanuit de goksector wordt tegengesproken dat de wettelijke toezichtstaken zelf aan de Maltese onderneming zijn uitbesteed. Het bedrijf zou technische en adviserende ondersteuning hebben geleverd.

Juist dat onderscheid moet nu met contracten, facturen en geleverde producten worden aangetoond. Wanneer een buitenlandse leverancier systemen en deskundigheid levert, hoeft dat op zichzelf niet onrechtmatig of ongebruikelijk te zijn. Maar de omvang van de betalingen roept vragen op over aanbesteding, verantwoordelijkheid en de mate waarin de Curaçaose toezichthouder zelf over kennis en capaciteit beschikt.

De kwestie raakt daarmee aan hetzelfde probleem dat al sinds de offshoreperiode bestaat: waar bevindt zich de werkelijke inhoud van een Curaçaose constructie?

Staat alleen de vennootschap op Curaçao, of ook het bestuur? Bevindt alleen de vergunning zich hier, of ook het toezicht? En beschikt Curaçao zelf over de mensen, gegevens en systemen om te controleren wat onder zijn naam wereldwijd gebeurt?

Van fiscale constructie naar reputatierisico

De trustsector bracht Curaçao tientallen jaren werkgelegenheid, belastinginkomsten en internationale expertise. Ook de onlinegoksector kan substantiële inkomsten opleveren. Maar beide bedrijfstakken laten zien dat juridische dienstverlening aan buitenlandse ondernemingen meer vraagt dan het verkopen van een adres, vennootschap of vergunning.

Curaçao verkoopt uiteindelijk ook zijn naam.

Wanneer een buitenlandse holding belasting ontwijkt, een onlinecasino spelers niet uitbetaalt of geldstromen ondoorzichtig zijn, verschijnt internationaal de naam Curaçao. De economische opbrengsten komen slechts gedeeltelijk op het eiland terecht, terwijl het reputatierisico volledig aan de jurisdictie blijft kleven.

De LOK is bedoeld om die verhouding te veranderen. De nieuwe wet maakt rechtstreeks toezicht mogelijk en stelt zwaardere eisen aan vergunninghouders. Maar een wet alleen kan het oude offshoremodel niet doorbreken.

Daarvoor moet zichtbaar worden wie de vergunninghouders zijn, welke websites zij exploiteren, wie hun uiteindelijke eigenaren zijn, hoeveel geld de sector oplevert en waaraan de toezichthouder dat geld besteedt.

De discussie over de 8,3 miljoen is daarom meer dan een politieke botsing tussen Cooper en voormalig minister Javier Silvania. Het is een test voor het nieuwe stelsel. Na ruim zeventig jaar draait het nog steeds om dezelfde vraag: levert Curaçao alleen de juridische verpakking, of heeft het ook werkelijk grip op wat daarin wordt ondergebracht?