WILLEMSTAD - Wie op Curaçao netjes een bouwvergunning aanvraagt, kan weleens slechter af zijn dan degene die gewoon begint te bouwen. Illegale woningen blijven staan, bouwhoogtes worden achteraf goedgepraat en omwonenden lopen vast in juridische procedures. Volgens Edwin ‘Makambi’ Flameling is op het eiland een merkwaardige bouwcultuur ontstaan: de regels zijn streng voor wie ze volgt, maar verrassend rekbaar voor wie ze negeert. In deze scherpe opiniebijdrage legt hij de vinger op een bestuurlijk probleem waarbij beton het regelmatig lijkt te winnen van de rechtsstaat.
door | Edwin ‘Makambi’ Flameling
Als je wil bouwen in Curaçao kan je goed beschouwd dat het beste illegaal doen. Je pikt een stuk overheidsterrein in, bouwt daar binnen een record time een optrek – ik hoor verhalen dat men in staat is om binnen 24 uur een volledig huis te bouwen –, bewoont het vervolgens voor een aantal jaren en vraagt dan aan de overheid om het illegale bezit te legaliseren. Zoals zovelen hebben gedaan en nog doen - er wordt gesproken van 10 tot 20.000 gevallen - , want toezicht en handhaving is een lachertje.
Een andere optie is het andere uiterste. Je komt als ondernemer naar Curaçao, zoekt een toeristisch aantrekkelijke plek, laat een architectenbureau een mooie tekening maken van de op te trekken torenflat met appartementen in de prijsklasse die begint bij 1 miljoen dollar, legt die voor aan de verantwoordelijke minister en krijgt onmiddellijk een vergunning, incluis tax holiday, toegekend. Goed voor de economie. Of de bouw overeenkomt met de vergunningsvoorwaarden maakt niet uit.
Als later door omwonenden geprotesteerd wordt dat de bouw niet overeenkomt met de vergunning, negeert of wijst hij hun bezwaren af. Als deze vervelende mensen dan toch naar de rechter durven te stappen, dan weet de minister uit ervaring al – zoals hij de ondernemer al bij voorbaat heeft gerustgesteld – dat de wet hem de mogelijkheid geeft om afwijkingen naderhand goed te keuren.
Genoeg voorbeelden waarbij het EOP uitgangspunt van maximaal 8 meter hoogte wordt genegeerd – soms wel tot 20 meter hoogte – en de verantwoordelijke minister dit in een aanvullende vergunning goed praat. En de rechter staat het toe want het staat nu eenmaal in de wet!
Wirwar van regels
Bouwen is juridisch gezien een wirwar van regels. Waar te beginnen in deze chaos? Notabene schamper opgemerkt door de rechter tijdens een dapper burgerinitatief: zorg dat je een expert inschakelt! Pijnlijk.
Niet overal kan en mag gebouwd worden. Dat hangt allereerst af van de bestemming zoals die in het Eilandelijk Ontwikkelingsplan (EOP) staat beschreven, met voorschriften. Het EOP dateert van 1995 maar is nimmer herzien. Terwijl de Landsverordening Grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning – en om de boel nog verwarrender te maken is er ook nog een geldige Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Curaçao – stelt dat het EOP minstens iedere vijf jaar herzien moet worden. Derhalve is het EOP als grondslag voor huidige ontwikkelingsprojecten behoorlijk verouderd en zou eigenlijk geen grondslag meer mogen vormen voor toetsing van bouwvergunningen.
Als dan een geschikt terrein gevonden is, dient op grond van de Bouw- en woningverordening 1935 (Sic!) een vergunning om te bouwen te worden aangevraagd. Deze verordening kent allemaal bouwvoorschriften waaraan voldaan moet worden. Als het bouwsel zich bevindt in een verkavelingsplan, dan dient ook rekening te worden gehouden met aanvullende specifieke regels in het kader van dit plan. Dat geldt ook voor eventuele welstandsbepalingen in de leveringsakte. Zoveel diverse regelingen en niet echt duidelijk is wie nu voorrang heeft op wat. En wat dwingend is danwel naderhand gelegaliseerd kan worden.
Er is uiteraard ook een onderscheid te maken tussen de bouw van een enkel woonhuis of een enorm resort of luxe appartementencomplex. Want wie denkt dat een bouwvergunning betekent dat je vervolgens gewoon kunt bouwen, heeft de Curaçaose bestuurspraktijk nog niet helemaal begrepen. Een vergunning geeft toestemming om te bouwen, maar wel binnen de grenzen van wat is vergund. Dat lijkt logisch. Op Curaçao is logica echter niet altijd de eerste factor die bij bouwen een rol speelt. De regels zijn namelijk streng voor wie ze volgt en verrassend rekbaar voor wie ze eerst negeert.
De brave burger vraagt een vergunning aan, wacht geduldig af, betaalt de leges en probeert zich vervolgens aan de goedgekeurde tekening te houden. Dat kan een langdurig proces zijn. De minder brave bouwer kiest voor een efficiëntere aanpak: hij begint alvast. Tegen de tijd dat de overheid heeft vastgesteld dat er helemaal geen vergunning is, staat er misschien al een verdieping. Tegen de tijd dat er een handhavingsbesluit ligt, zijn het er twee. En tegen de tijd dat alle bezwaar- en beroepsprocedures zijn doorlopen, is het gebouw misschien al onderdeel geworden van het landschap. Het voordeel van beton is immers dat het niet terugdeinst voor een juridische procedure.
De overheid heeft wel degelijk middelen om op te treden tegen illegale bouw. Er kan een last onder dwangsom worden opgelegd, bestuursdwang worden toegepast en in bepaalde gevallen kan zelfs afbraak worden gelast. Op papier ziet het systeem er dus tamelijk indrukwekkend uit. Maar regelgeving heeft alleen gezag als zij wordt gehandhaafd. Wie jarenlang ziet dat illegale bouwwerken blijven staan, krijgt vanzelf een andere indruk van de betekenis van het woord ‘verboden’. Het woord begint dan meer te lijken op: verboden, tenzij je lang genoeg volhoudt. En dat is voor de rechtsgelijkheid geen fraai uitgangspunt.
Want waarom zou een burger zich nog druk maken over een bouwgrens van acht meter als een ander zonder veel moeite twintig meter kan bouwen en vervolgens die afwijking achteraf gelegaliseerd krijgt? Waarom maanden wachten op een vergunning als de betonmolen sneller werkt dan de overheid? Daarmee ontstaat een merkwaardige prikkel: wie zich aan de regels houdt, accepteert de onzekerheid van het systeem; wie ze overtreedt, creëert een voldongen feit.
Ruimtelijke ordening gaat ondertussen over veel meer dan de vraag hoeveel beton ergens mag worden gestort. Het gaat over de inrichting van het eiland. Over verkeer, infrastructuur, natuur, uitzicht, leefbaarheid en de vraag hoeveel bebouwing een gebied kan verdragen. Een gebouw van twintig meter hoog tussen woningen die volgens de regels in een omgeving van maximaal acht meter zijn gebouwd, verandert immers niet alleen de skyline. Het verandert de omgeving. En daar komen de omwonenden in beeld. Zij kunnen bezwaar maken, zienswijzen indienen en uiteindelijk naar de rechter stappen. Dat is allemaal heel geruststellend voor de rechtsstaat. Alleen heeft de rechtsstaat één klein praktisch probleem: procedures kosten tijd en is, zoals de rechter al opmerkte, complex. Bovendien geeft de administratieve rechtspraak de burger nog steeds niet voldoende bescherming tegen de overheid.
Een omwonende kan gelijk krijgen nadat een gebouw al grotendeels is gerealiseerd. Een rechter kan vaststellen dat een besluit onvoldoende is gemotiveerd op een moment dat de aannemer de laatste tegels legt. Juridisch kan dat een overwinning zijn. Ruimtelijk gezien heb je er soms ongeveer evenveel aan als aan een gewonnen discussie over de kleur van een huis dat al is afgebroken.
Daarom zou handhaving eigenlijk moeten plaatsvinden voordat een overtreding uitgroeit tot een voldongen feit. Niet pas wanneer er een complete toren staat en iedereen zich vervolgens afvraagt wat er nu nog mee moet gebeuren. Hetzelfde geldt voor het ruimtelijk beleid zelf. Een EOP uit 1995 is niet per definitie waardeloos, maar een eiland verandert in bijna dertig jaar nogal ingrijpend. Bevolking, toerisme, vastgoedprijzen, verkeersstromen, infrastructuur en de behoefte aan woningen zijn niet blijven stilstaan omdat het EOP dat wel deed. Een actueel ruimtelijk beleid is daarom geen luxe. Het is een voorwaarde om zinnig te kunnen beslissen over wat waar gebouwd mag worden. En vooral: dezelfde regels zouden voor iedereen moeten gelden.
De kleine burger die een veranda wil uitbreiden, moet niet het gevoel krijgen dat hij voor iedere steen toestemming nodig heeft, terwijl een projectontwikkelaar met voldoende kapitaal en geduld uiteindelijk altijd wel een aanvullende vergunning weet te vinden. Dat voedt het cynisme dat regelgeving vooral bedoeld is voor degenen die zich eraan houden. Dat is geen goede basis voor ruimtelijke ordening.
Misschien moeten we daarom de volgorde eens omdraaien. Niet eerst bouwen en daarna kijken hoe het juridisch passend kan worden gemaakt, maar eerst bepalen wat er ruimtelijk wenselijk is en vervolgens alleen dát toestaan. Een actueel EOP. Duidelijke regels. Redelijke termijnen voor vergunningverlening. Transparante besluitvorming. En vooral consequente handhaving wanneer iemand besluit dat de regels niet voor hem gelden. Dat klinkt allemaal buitengewoon eenvoudig. Misschien is dát wel het probleem. Want uiteindelijk is het natuurlijk merkwaardig dat degene die zich aan de regels houdt moet wachten op de overheid, terwijl degene die de regels aan zijn laars lapt de overheid uiteindelijk kan laten wachten op hem.
