Beide partijen claimen winst bij rechtszaak Zakitó, hoe kan dat?
WILLEMSTAD – De rechter heeft geen bouwstop opgelegd bij The View Resort & Marina in Zakitó, maar stelde ook vast dat zes van de acht flatgebouwen afwijken van de bouwvergunning. Zowel de ontwikkelaar als actiegroep Save Zakitó presenteert de uitspraak als een overwinning. Beide hebben deels gelijk.
De rechtszaak werd aangespannen door een groep omwonenden. Zij hadden de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning gevraagd op te treden tegen vermeende overtredingen bij het project in Zakitó. Het gaat om acht flatgebouwen met in totaal 120 wooneenheden en een geplande jachthaven.
Daar komt bij dat de uitspraak zelf een opvallende tegenstrijdigheid bevat. In de motivering staat dat de minister opnieuw moet beslissen over handhaving bij vijf gebouwen. In de formele eindbeslissing staat juist dat het beroep tegen de ministeriële weigering om te handhaven ongegrond is. Daardoor is onduidelijk welke opdracht de minister nu precies heeft.
Ontwikkelaar: geen bouwstop
Projectontwikkelaar Royal Holding Company II stelt voorop dat het verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen. Dat klopt: de rechter heeft geen bouwstop opgelegd.
Volgens de ontwikkelaar vormt de procedure daarmee geen belemmering meer voor de verdere realisatie van het project. Dat is echter een ruimere conclusie dan de rechter zelf trekt.
De uitspraak zegt alleen dat geen aanleiding meer bestaat voor een voorlopige maatregel, omdat inmiddels in de bodemzaak is beslist. Daaruit volgt niet dat het volledige project definitief juridisch is goedgekeurd. Tegen de uitspraak kan nog hoger beroep worden ingesteld. Daarnaast lopen of volgen mogelijk afzonderlijke procedures over gewijzigde bouwvergunningen, baggerwerkzaamheden en een hindervergunning.
De ontwikkelaar heeft dus gelijk dat de rechter de bouw niet heeft stilgelegd. Maar de suggestie dat alle juridische belemmeringen zijn verdwenen, gaat verder dan de uitspraak.
Zes gebouwen wijken af
Tijdens een inspectie werd vastgesteld dat gebouw 2 een hoogte heeft van 25 meter. Vergund was 20,78 meter. Het gebouw is daarmee 4,22 meter hoger dan toegestaan.
Ook de gebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 zijn niet uitgevoerd volgens de tekeningen die bij de oorspronkelijke bouwvergunning horen. Bij deze gebouwen is de maximale vergunde bouwhoogte niet overschreden, maar is gebouwd volgens later ingediende constructietekeningen.
De ontwikkelaar benadrukt dat deze gebouwen lager zijn geworden dan op de oorspronkelijke tekeningen en dat bij sommige gebouwen doorgangen zijn aangebracht ten behoeve van de brandweer. Volgens het bedrijf gaat het daarom om aanpassingen die de brandveiligheid vergroten en eenvoudig kunnen worden geformaliseerd.
De rechter redeneert anders. Ook lager bouwen kan een overtreding zijn wanneer het gebouw afwijkt van de tekeningen die onderdeel zijn van de bouwvergunning. Een technisch goedgekeurde constructietekening is niet automatisch een wijziging van die vergunning.
Bovendien beschikte de rechter niet over de latere constructietekeningen. Daardoor kon niet worden gecontroleerd of de overheid deze inderdaad had goedgekeurd, zoals de ontwikkelaar stelt.
Legalisatie gebouw 2 nog niet rond
Voor gebouw 2 werd op 5 juni een aanvraag ingediend om de extra bouwhoogte alsnog te legaliseren. De overheid heeft die aanvraag beoordeeld en ziet volgens een advies van Ruimtelijke Ordening geen stedenbouwkundige belemmeringen.
Daarbij is gekeken naar de invloed op zichtlijnen, wind, licht en schaduw. Volgens het advies worden omwonenden door de extra hoogte niet merkbaar benadeeld.
De rechter oordeelt daarom dat voor gebouw 2 sprake is van concreet zicht op legalisatie. De minister mocht om die reden afzien van handhaving.
De ontwikkelaar presenteert dit als bevestiging dat het gebouw kan worden gelegaliseerd. Maar de wijzigingsvergunning is nog niet verleend. De rechter zegt uitdrukkelijk dat in deze procedure niet wordt beoordeeld of de vergunning uiteindelijk kan worden afgegeven.
Concreet zicht op legalisatie betekent dus niet dat gebouw 2 al legaal is. Het betekent alleen dat de aanvraag voldoende kansrijk en voldoende ver gevorderd is om voorlopig niet te handhaven.
Save Zakitó: minister moet opnieuw beslissen
Save Zakitó legt de nadruk op de gebouwen 3, 5, 6, 7 en 8. Voor deze gebouwen was op het moment van het besluit van de minister nog geen aanvraag ingediend om de afwijkingen te legaliseren.
Volgens de motivering van de uitspraak bestond daarom geen concreet zicht op legalisatie. De minister kon het verzoek om handhaving voor die gebouwen niet zomaar afwijzen.
Daarmee heeft Save Zakitó een belangrijk inhoudelijk punt gewonnen. De rechter bevestigt dat de vijf gebouwen in afwijking van de vergunde tekeningen zijn gebouwd en dat de overheid niet kan volstaan met de mededeling dat later ingediende constructietekeningen technisch zijn goedgekeurd.
Save Zakitó concludeert vervolgens dat de weigering om te handhaven niet in stand kan blijven en dat de minister opnieuw moet beslissen. Die conclusie staat inderdaad in de motivering en de afsluitende samenvatting van de rechter.
Maar in het formele dictum staat iets anders.
Tegenstrijdigheid in de uitspraak
In rechtsoverweging 15.5 staat dat het beroep tegen de beslissing van 19 juni gegrond wordt verklaard. Daar staat ook dat die beslissing wordt vernietigd voor zover de minister weigerde op te treden tegen de afwijkingen.
In rechtsoverweging 16 schrijft de rechter vervolgens dat de minister ten aanzien van de andere flatgebouwen opnieuw moet beslissen.
In het dictum wordt het beroep tegen dezelfde beslissing van 19 juni echter ongegrond verklaard. De beslissing wordt daar niet vernietigd en er staat geen formele opdracht aan de minister om een nieuw besluit te nemen.
Deze tegenstelling is juridisch belangrijk. De uiteindelijke beslissing van een rechter staat in beginsel in het dictum. Dat wordt gelezen in samenhang met de motivering, maar hier wijzen beide onderdelen in tegengestelde richting.
Mogelijk gaat het om een kennelijke schrijffout die door het Gerecht kan worden hersteld. Zolang dat niet gebeurt, kan Save Zakitó niet zonder voorbehoud stellen dat de minister juridisch verplicht is opnieuw over handhaving te beslissen.
De ontwikkelaar laat deze tegenstrijdigheid eveneens onbesproken. Het bedrijf gebruikt vooral het gunstige dictum en het afgewezen verzoek om een bouwstop, terwijl het voorbijgaat aan de inhoudelijke overweging dat vijf gebouwen in overtreding zijn en destijds geen zicht op legalisatie bestond.
Achteraf legaliseren
Save Zakitó stelt verder dat wezenlijke wijzigingen niet eerst mogen worden gebouwd en pas daarna gelegaliseerd. Vooraf een bouwvergunning aanvragen is inderdaad het uitgangspunt. Zolang die vergunning ontbreekt, is sprake van een overtreding.
Maar de suggestie dat legalisatie achteraf juridisch onmogelijk is, vindt geen steun in de uitspraak. Het bestuursrecht kent uitdrukkelijk de mogelijkheid van legalisatie achteraf. Wanneer een aanvraag is ingediend en de overheid daaraan wil meewerken, kan dat zelfs reden zijn om tijdelijk niet handhavend op te treden.
Dat is precies wat de rechter bij gebouw 2 accepteert.
Voor de vijf andere gebouwen wil de ontwikkelaar alsnog een wijzigingsaanvraag indienen. Als dat gebeurt, kan ook daar concreet zicht op legalisatie ontstaan. Of de wijzigingen daadwerkelijk mogen worden vergund, moet dan in een nieuwe procedure worden beoordeeld.
Meer dan bouwhoogte
Save Zakitó schrijft dat de procedure nooit draaide om de vraag of gebouwen hoger of lager zijn geworden. Ook dat is te stellig. Het oorspronkelijke handhavingsverzoek ging juist expliciet over overschrijding van de maximale bouwhoogten.
De uitspraak kent uiteindelijk geen duidelijke winnaar.
De ontwikkelaar kan voorlopig verder omdat geen bouwstop is opgelegd. Voor gebouw 2 accepteert de rechter bovendien dat voldoende uitzicht bestaat op legalisatie van de extra 4,22 meter.
Save Zakitó heeft daartegenover bereikt dat de rechter zes afwijkingen als overtreding kwalificeert. Voor vijf gebouwen bestond op het moment van het ministeriële besluit geen concreet zicht op legalisatie.
Maar Save Zakitó kreeg niet op alle punten gelijk. Verschillende eisers werden niet-ontvankelijk verklaard, andere handhavingsverzoeken werden afgewezen of moeten bij een andere minister worden ingediend en de voorlopige voorziening werd geweigerd.
Wat de minister met de vijf afwijkende gebouwen moet doen, blijft door de tegenstrijdigheid tussen motivering en dictum onduidelijk. Juist dat punt is bepalend voor het vervolg. Zolang het Gerecht de uitspraak niet herstelt of het Hof er in hoger beroep over oordeelt, kunnen beide partijen hun eigen overwinning blijven uitroepen.
